Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Przepisy dotyczące tworzenia obwodów łowieckich nie gwarantują właścicielom nieruchomości odpowiedniej ochrony ich praw - co w opinii Rzecznika Praw Obywatelskich narusza art. 64 Konstytucji RP
• Uprawnienia właścicieli do udziału w procedurze tworzenia obwodów mają charakter iluzoryczny, bo uznaniowa decyzja marszałka województwa lub sejmiku nie podlega kontroli sądowej
• Koła łowieckie nie mają obowiązku informowania właścicieli o zamiarze organizacji polowania indywidualnego na ich ziemi, a ewentualny sprzeciw wobec polowania zbiorowego jest nieefektywnym środkiem odwoławczym 
• Marcin Wiącek zwraca się do minister klimatu i środowiska Pauliny Hennig-Kloski o rozważenie nowelizacji przepisów Prawa łowieckiego

Od kilku lat do BRPO wpływają skargi obywateli i organizacji społecznych będących właścicielami nieruchomości w obrębie obwodów łowieckich na narzucanie im obowiązku znoszenia działalności myśliwych. Jest ona niezbędna dla zapewnienia odpowiedniej gospodarki łowieckiej i zbalansowania ochrony środowiska. Jednak powinna uwzględniać prawa właścicieli nieruchomości, na których są prowadzone polowania. 

W związku z tym RPO zwraca uwagę Pani Minister na problemy wymagające nowelizacji ustawy Prawo łowieckie.

Po pierwsze, obwody łowieckie tworzone są w drodze uchwały sejmiku wojewódzkiego na podstawie projektu przygotowanego przez marszałka województwa. Przygotowuje go z udziałem zespołu złożonego z przedstawicieli różnych władz. Właściciele nieruchomości nie są do zespołu zapraszani.  Mogą jedynie zgłosić uwagi do projektu, jak każdy obywatel. Projekt uchwały jest wykładany do publicznego wglądu i publikowany na stronie internetowej. Uwagi rozpatruje najpierw marszałek, a w razie ich nieuwzględnienia - sejmik województwa.

Możliwość zgłaszania uwag przez właścicieli została wprowadzona w ramach wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2014 r., sygn. P 19/13. Stwierdza on, że art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego był niezgodny z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez to, że upoważniał do objęcia nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego, nie zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony praw jej właściciela. W ocenie TK, ówczesny mechanizm tworzenia obwodów, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń, był ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki proporcjonalności sensu stricto.

Wprowadzona zmiana nie wykonała jednak w sposób właściwy wyroku TK, bo uprawnienia właścicieli do udziału w procedurze tworzenia obwodów łowieckich mają charakter iluzoryczny. Uwzględnienie ich uwag zależy bowiem od całkowicie uznaniowej decyzji marszałka lub sejmiku, która nie podlega kontroli sądowej. W praktyce takie uwagi są uwzględniane niezwykle rzadko. Stanowi to nadal nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności prywatnej.

Procedura tworzenia obwodów łowieckich przypomina procedurę tworzenia planów zagospodarowania przestrzennego. Różnica polega na tym, że plan zagospodarowania jedynie modyfikuje sposób korzystania z nieruchomości (np. zmienia przeznaczenie gruntu z działalności gospodarczej na teren rekreacyjny), natomiast utworzenie obwodu łowieckiego ze swej natury pozbawia właściciela prawa do korzystania z jego nieruchomości w określonych przedziałach czasowych, gdy myśliwi organizują polowanie. W tym czasie właściciel w ogóle nie może korzystać ze swojej ziemi, a czasami nawet nie może na niej przebywać. Wraz z utworzeniem obwodu powstaje ponadto potencjalne zagrożenie dla życia i zdrowia związane z wykorzystaniem broni palnej przez myśliwych. Uzasadnia to przyznanie właścicielom większego wpływu na tworzenie obwodów niż planów zagospodarowania.

Po drugie, ustanowienie obwodu łowieckiego jest równoznaczne z powstaniem ex lege swego rodzaju służebności na rzecz Skarbu Państwa, którą właściciel nieruchomości musi znosić, nie otrzymując niczego w zamian. Z tego tytułu właścicielowi nie przysługuje żadna rekompensata finansowa, a jedynie prawo do odszkodowania za szkody wyrządzone w uprawach i płodach rolnych przez niektóre zwierzęta łowne oraz za szkody wyrządzone przy polowaniu. Prowadzi to też do obniżenia wartości ziemi, a uszczerbek ten nie jest rekompensowany przez państwo. Z dzierżawienia nieruchomości objętych obwodem łowieckim korzyści czerpią zaś Lasy Państwowe i starostowie, którzy wydzierżawiają dany obwód Polskiemu Związku Łowieckiemu, za co otrzymują czynsz. Także i w tym przypadku można mówić o nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności prywatnej. 

Po trzecie, art. 27b Prawa łowieckiego pozwala jedynie właścicielowi - osobie fizycznej - skutecznie sprzeciwić się organizacji polowań na jego nieruchomości poprzez złożenie przed starostą oświadczenia o zakazie. 

Wiążą się z tym dwa problemy. Właściciel bądź użytkownik wieczysty niebędący osobą fizyczną nie ma żadnych narzędzi prawnych sprzeciwienia się polowaniom na swym terenie. Przepis arbitralnie różnicuje ochronę prawa własności w zależności od tego, czy właściciel działa jako osoba fizyczna, czy jako osoba prawna bądź ułomna osoba prawna, co narusza konstytucyjny nakaz równej dla wszystkich ochrony prawnej własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji).

Ponadto wymóg złożenia oświadczenia przed starostą stanowi zbędną formalność, która może być nadużywana przez tego ostatniego przez odmawianie spotkania z właścicielem w celu praktycznego zablokowania możliwości wydania przez właściciela zakazu polowań. Z informacji RPO wynika, że w praktyce w części powiatów możliwe jest złożenie oświadczenia w urzędzie starostwa bez konieczności umawiania się na spotkanie ze starostą, natomiast w innych jest ono wymagane. W konsekwencji prawo właściciela do decydowania o sposobie korzystania z nieruchomości jest uzależnione od dobrej woli organu powiatu, który może odmówić spotkania w celu odebrania oświadczenia lub w istotny sposób je opóźniać. 

Z prawnego punktu widzenia starosta nie może odmówić spotkania, ale prawo nie wyznacza mu żadnego terminu na przyjęcie oświadczenia, a nie przewiduje żadnej sankcji za unikanie tego. Tym samym wola starosty może stać się samoistnym i pozaustawowym źródłem ograniczenia prawa do poszanowania własności prywatnej, co narusza wymóg wyłączności ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji).

Po czwarte, dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego nie mają obowiązku informowania właściciela nieruchomości o zamiarze organizacji polowania indywidualnego. 

Istnieje jedynie obowiązek podania przez gminę do publicznej wiadomości zamiaru organizacji polowania zbiorowego. Wymaga to od właściciela nieustannego śledzenia obwieszczeń gminy, podczas gdy to ona powinna poinformować każdego z właścicieli. Taka forma informowania, wywodząca się jeszcze sprzed epoki Internetu, jest przestarzała i powinna zostać zrewidowana. Pominięcie obowiązku informowania właściciela o zamiarze polowania indywidualnego stanowi nieproporcjonalne ograniczenie jego prawa do poszanowania własności prywatnej (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). Przestarzała zaś forma informowania o polowaniach zbiorowych stoi w sprzeczności z zasadą sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji).

Po piąte, właściciel może wnieść sprzeciw wobec organizowania polowania zbiorowego, ale rozpatruje go podmiot je organizujący - dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego. Może on uwzględnić sprzeciw tylko wtedy, gdy polowanie będzie zagrażało bezpieczeństwu lub życiu ludzi. 

Sprzeciw stanowi nieefektywny środek odwoławczy od działania ingerującego w prawo własności właściciela, ponieważ: 

• rozpatruje go podmiot mający interes w organizacji polowania; 
• przepis nie określa formy rozpatrzenia sprzeciwu ani nie przewiduje obowiązku poinformowania właściciela o jego nieuwzględnieniu; 
• rozstrzygnięcie dzierżawcy/zarządcy nie musi zawierać uzasadnienia; 
• przesłanki uwzględnienia sprzeciwu określone są zbyt wąsko; 
• rozstrzygnięcie nie podlega zaskarżeniu. 

Marcin Wiącek zwraca się do Pani Minister o rozważenie nowelizacji przepisów Prawa łowieckiego w taki sposób, aby zapewnić właścicielom nieruchomości adekwatną ochronę ich praw majątkowych. 

VII.7202.11.2021