Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Ustawa przewidująca bezterminowe umieszczanie osób stwarzających zagrożenie w Ośrodku w Gostyninie musi być znowelizowana, a koncepcja Ośrodka - zweryfikowana 
• Należy ustawowo zagwarantować prawa pacjentów Ośrodka i doprecyzować zasady kierowania do niego, zgodnie z Konstytucją i prawem międzynarodowym
• Propozycje zmian powinien przygotowac międzyresortowy zespół roboczy, a za kompleksową nowelizację ustawy odpowiadać wyznaczony jeden resort
• Przygotowując nowe przepisy o osobach chorujących psychicznie w więzieniach, trzeba uniknąć błędów ustawy o ośrodku w Gostyninie - przestrzega RPO  

Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do premiera Mateusza Morawieckiego w związku z problemami funkcjonowania Krajowego Ośrodka Zapobiegania Zachowaniom Dyssocjalnym w Gostyninie (KOZZD) oraz ustawy z 22 listopada 2013 r. o postępowaniu wobec osób z zaburzeniami psychicznymi stwarzających zagrożenie życia, zdrowia lub wolności seksualnej innych osób. 

Adam Bodnar zwrócił się do premiera, bo po zabójstwie prezydenta Gdańska Pawła Adamowicza i spekulacjach o problemach psychicznych sprawcy ruszyły prace nad przepisami, które będą prowadziły do izolowania od społeczeństwa kolejnych kategorii osób. W ocenie Rzecznika sprawa KOZZD pokazuje, że stosunkowo łatwo można stworzyć nowy rodzaj miejsca detencji, kierując się wyłącznie sprawą indywidualną.

- Czuję się zaniepokojony treścią wypowiedzi, które utożsamiają Ośrodek w Gostyninie z miejscem, gdzie można izolować od społeczeństwa niemalże każdą osobę opuszczającą zakład karny – napisał Adam Bodnar. Tymczasem ustawa z 22 listopada 2013 r. powinna stanowić negatywny przykład, jak nie należy procedować nad nowymi rozwiązaniami prawnymi – w pośpiechu, pomijając unormowanie wielu istotnych kwestii bądź tworząc normy bez gwarancji proceduralnych lub rodzące rozbieżną praktykę orzeczniczą. - Podkreślam powyższą kwestię wobec opracowywanych obecnie zmian obowiązujących regulacji prawnych, na tle sprawy Stefana W. Kluczowe, aby przemyśleć w jakim kierunku powinny one  zmierzać i jakiej docelowej grupy osób faktycznie dotyczyć - zaznaczył RPO.

Przekazał premierowi 27 wystąpień RPO w tej sprawie, kierowanych od 2014 r. głównie do ministrów Sprawiedliwości oraz Zdrowia. Na wiele z nich Rzecznik nie otrzymał odpowiedzi.

Czym jest KOZZD

W Krajowym Ośrodku Zapobiegania Zachowaniom Dyssojalnym są bezterminowo pozbawiane wolności (już jako pacjenci) osoby, które odbyły kary więzienia, ale ze względu na zaburzenia psychiczne zostały uznane za stwarzające zagrożenie dla życia, zdrowia lub wolności seksualnej innych osób. Przewiduje to ustawa z 22 listopada 2013 r. Pozwala ona też na orzeczenie środka ograniczającego wolność - nadzór prewencyjny (bez umieszczania w Ośrodku). O tym, który środek wybrać, decyduje sąd cywilny.

Ośrodek funkcjonuje jako podmiot leczniczy podlegający Ministrowi Zdrowia, gdzie osoby te są poddawane terapii. Pierwszy pacjent trafił tam na początku 2014 r. Dotychczas nikogo z niego nie zwolniono. Wciąż napływają nowi – wystarczy, że przez jakiś czas odbywali karę w systemie terapeutycznym. Obecnie ich liczba przekroczyła maksymalną pojemność (60 osób). 

RPO wiele razy apelował do ministrów zdrowia i sprawiedliwości o nowelizację ustawy. Podkreślał, że 5 lat stosowania ustawy wskazuje na konieczność jej nowelizacji, a sama koncepcja funkcjonowania Ośrodka - weryfikacji. Chodzi m.in. o luki w przepisach (np. w sprawie praw i obowiązków pacjentów KOZZD oraz zasad stosowania przepisów prawa cywilnego do pozbawiania wolności w KOZZD). 

Najważniejsze problemy ustawy i KOZZD przedstawione premierowi

Procedura przedłużania pobytu w Ośrodku

W wyroku z 23 listopada 2016 r. Trybunał Konstytucyjny uznał zaskarżone przepisy ustawy z 22 listopada 2013 r. w większości za zgodne z Konstytucją. Za niekonstytucyjny uznał on przepis, że opinię w sprawie dalszego pobytu w KOZZD sporządza tylko jeden psychiatra. Obecnie Sejm pracuje nad zmianą ustawy, ale tylko w zakresie wykonania wyroku TK. 

Zdaniem RPO przy okazji tej nowelizacji powinno się też zagwarantować pacjentowi Ośrodka realizację prawa do bycia wysłuchanym przez sąd. Ponadto ustawa powinna przewidywać obligatoryjny udział obrońcy i  prokuratora w posiedzeniu sądu (w składzie trzyosobowym). Z kolei decyzja  o przedłużeniu pobytu w KOZZD powinna przybierać formę postanowienia sądu, które jest zaskarżalne, nie zaś tylko notatki do akt.

Zabezpieczenie cywilne nie może być podstawą umieszczenia w KOZZD

Rzecznik już wcześniej kilka razy wskazywał Ministrowi Sprawiedliwości, że niedopuszczalne jest stosowanie przez sądy zabezpieczenia cywilnego polegającego na pozbawieniu wolności w KOZZD osoby, wobec której trwa sądowa procedura, czy uznać ją za stwarzającą  zagrożenie. Sądy odwołują się do przepisów prawa cywilnego o takim zabezpieczeniu i na tej podstawie umieszczają takie osoby w Ośrodku do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia. Minister nie odpowiedział RPO.

30 stycznia 2019 r. Sąd Najwyższy podjął uchwałę, zgodnie z którą przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o zabezpieczeniu mają zastosowanie do ustawy z  22 listopada 2013 r., ale niedopuszczalne jest udzielenie takiego zabezpieczenia w postaci umieszczenia danej osoby w KOZZD. Tym samym SN uznał, że przepisy regulujące zabezpieczenie cywilne nie mogą być podstawą umieszczenia danej osoby w KOZZD.  

W ocenie RPO potwierdza to, że tego rodzaju kwestie należy przesądzić w ustawie, która powinna uregulować:

• katalog środków stosowanych tymczasowo wobec danej osoby, możliwie precyzyjnie określającego ramy prawne ograniczenia wolności jednostki,
• terminy stosowania tych środków bądź tryb obowiązkowego badania przez sąd zasadności dalszego ich stosowania w trakcie postępowania.

Po uchwale SN z 30 stycznia 2019 r. należy postawić pytanie co się stanie z osobami, które przebywają w KOZZD w ramach zabezpieczenia cywilnego - napisał Adam Bodnar. Ocenił, że bezczynność ustawodawcy w tym zakresie przez  5 lat funkcjonowania ustawy prowadzi obecnie do sytuacji, gdy osoba zwalniana z zakładu karnego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd w kwestii uznania za osobę stwarzającą zagrożenie, nie będzie mogła być tymczasowo pozbawiona wolności ani w inny sposób kontrolowana na mocy ustawy.

Mimo tej uchwały SN żaden sąd nie wystąpił do Dyrektora Ośrodka w sprawie zwolnienia pacjenta, wobec którego realizowane jest zabezpieczenie wniosku o uznanie go za osobę stwarzającą zagrożenie. A w takich przypadkach trzeba mieć świadomość odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa – zaznaczył RPO. Od początku funkcjonowania KOZZD na podstawie zabezpieczenia cywilnego przebywało w nim 21 pacjentów (najdłuższe trwało 478 dni).

Obecnie ani ustawa, ani Kodeks postępowania cywilnego nie regulują sytuacji osób, wobec których zapadło prawomocna decyzja o umieszczeniu w Ośrodku – następnie uchylona przez Sąd Najwyższy, który po kasacji zwrócił sprawę do ponownego rozpoznania. W efekcie nie ma wtedy podstawy do dalszego pobytu takiej osoby w KOZZD - zabezpieczenie upadło z mocy art. 757 k.p.c., a orzeczenie o umieszczeniu w Ośrodku uchylił SN. Przetrzymywanie takiej osoby w KOZZD stanowi zatem bezprawne pozbawienie człowieka wolności i rodzi odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa – wskazuje Adam Bodnar. Jego postulat aby pilnie to uregulować, nie spotkał się z reakcją resortu sprawiedliwości.

Ośrodek to nie miejsce dla osób chorujących psychicznie

KOZZD nie jest szpitalem psychiatrycznym, a osoby tam umieszczone powinny być poddawane terapii ze względu na zaburzenie osobowości, zaburzenie preferencji seksualnych bądź upośledzenie umysłowe. Tymczasem błędne skierowanie przez sąd bądź zachorowanie w trakcie pobytu w Ośrodku mogą sprawić, że osoby chorujące psychicznie będą tam przebywać.

Rzecznik zna przypadek, że do KOZZD trafiła – i wciąż w nim przebywa - osoba za  czyn popełniony w stanie ograniczonej poczytalności, za który wymierzono jej karę nieprzekraczającą 3 lat pozbawienia wolności (wykonywana była przez większość czasu w szpitalu psychiatrycznym przy więzieniu, a jedynie przez bardzo krótki okres w oddziale terapeutycznym). Choć u tej osoby zdiagnozowano chorobę psychiczną, dyrektor zakładu karnego wszczął procedurę z ustawy, a sąd umieścił ją w KOZZD. Dyrektor Ośrodka wielokrotnie wnioskował do Sądu Okręgowego w Płocku o zwolnienie jej  ze względu na chorobę psychiczną, gdyż KOZZD nie udziela świadczeń z zakresu leczenia psychiatrycznego. Sąd przedłużył jednak pobyt tej osoby w Gostyninie.

W ocenie RPO powinno się zatem zlikwidować lukę prawną polegającą na braku podstaw by przekazać do szpitala psychiatrycznego osobę chorującą psychicznie, którą błędnie skierowano do KOZZD. Dyrektor Ośrodka informuje zaś o kolejnych osobach, które jego zdaniem - jako lekarza psychiatry - chorują psychicznie. Tymczasem Ośrodek nie może zapewnić im właściwego leczenia, co zagraża życiu chorego.

Rzecznik jest też przeciwny, aby KOZZD był zakładem psychiatrycznym, w którym wykonuje się obserwację podejrzanych orzeczoną przez sąd (jak stanowi rozporządzenie Ministra Zdrowia z 16 listopada 2018 r.). W obecnych warunkach lokalowych Ośrodka przeprowadzanie obserwacji psychiatrycznej, która może trwać nawet do 4 tygodni, jest niemożliwe; negatywnie wpływa też na proces terapeutyczny pacjentów. Na taką obserwację trafiła dotychczas jedna osoba. Umieszczono ją w sali wieloosobowej, razem z innymi pacjentami KOZZD.

Filozofia Ośrodka i warunki pobytu w nim - do zmiany

Ustawa nie wskazuje, jak wypełnić codzienne życie pacjenta KOZZD i przygotować go do opuszczenia tego miejsca - np. poprzez możliwość wykonywania pracy, naukę zawodu, realizację zainteresowań. Jeśli zaś nigdy nie otrzyma szansy na wyjście z KOZZD, powstaje pytanie, jak ma wyglądać jego długoterminowy tam pobyt.

Rzecznik wiele razy opisywał w wystąpieniach generalnych, że prawa i wolności pacjentów KOZZD nie mogą być ograniczane regulaminem wydanym przez Dyrektora Ośrodka. Tak jest obecnie z braku zapisów ustawowych, które określałyby podstawy ograniczenia praw pacjentów. Ustawa nie upoważnia zaś Dyrektora do wydania regulaminu wewnętrznego.

Nieuregulowanie przez ustawodawcę praw, obowiązków i podstaw ograniczenia praw pacjentów rodzi problemy w funkcjonowaniu KOZZD. Pacjenci muszą mieć jasność, jakie prawa im przysługują, jakie środki dyscyplinujące mogą być stosowane wobec naruszenia zasad porządku i bezpieczeństwa, czy np. jaka  jest procedura uzyskania zgody na udział w pogrzebie członka rodziny. Braki te powodują niepewność także u pracowników Ośrodka. Zakłóca to proces terapeutyczny i wpływa na brak zaufania pacjentów do decyzji personelu, co utrudnia wzajemne relacje.

Problemy nadzoru prewencyjnego

Ustawa powinna przewidywać możliwość zastosowania Systemu Dozoru Elektronicznego przy nadzorze prewencyjnym (gdy sąd orzeka, że ktoś stwarza zagrożenie, ale nie decyduje się umieścić go w KOZZD). W wystąpieniu do Ministra Sprawiedliwości z 31 lipca 2018 r. Rzecznik pisał, że ten sprawdzony już system mógłby pomóc policjantom wykonującym zadania związane z nadzorem prewencyjnym i stanowić większą gwarancję kontroli takiej osoby.

Ustawa nie określa, jaki skład sądu orzeka przy zamianie nadzoru prewencyjnego na pobyt w KOZZD. Sąd Najwyższy 19 października 2018 r. uznał, że ma orzekać o tym trzech sędziów po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem prokuratora i pełnomocnika danej osoby. W ocenie RPO to kolejny przykład, gdy sądy cywilne  - w  braku jednoznacznych regulacji ustawy - kierują zagadnienie prawne do SN. A chodzi o kwestie zasadnicze: skład sądu i uczestników postępowania w sprawie pozbawienia człowieka wolności - podkreśla Adam Bodnar.

Ponadto sąd może połączyć nadzór prewencyjny z obowiązkową terapią. Nie została jednak określona lista podmiotów leczniczych prowadzących terapię zaburzeń osobowości lub zaburzeń preferencji seksualnych. Zgodnie z informacją Narodowego Funduszu Zdrowia prowadzenie programu terapii zaburzeń preferencji seksualnych  zakontraktowano tylko w pięciu województwach, po jednym w każdym. W związku z tym istnieje duża trudność w ustaleniu takiego podmiotu leczniczego w miarę możliwości blisko miejsca zamieszkania osoby zobowiązanej do terapii.

Wnioski

Rzecznik ocenia, że nie można już nie dostrzegać, iż musi nastąpić gruntowna nowelizacja ustawy, przy jednoczesnym przeanalizowaniu filozofii Ośrodka. Przy jego 65 pacjentach jest oczywiste, że system będzie wchłaniał kolejne osoby, wobec znikomej szansy na opuszczenie przez nie KOZZD. Otwarcie nowych budynków Ośrodka, także w innych częściach Polski, jest nieuniknione.

Analiza powinna uwzględniać regulacje funkcjonowania takich ośrodków np. w Niemczech czy Holandii. W Niemczech działają one przy zakładach karnych - być może warto rozważyć takie rozwiązanie. Możliwe jest też skorzystanie z niezagospodarowanych budynków na terenie dużych szpitali psychiatrycznych.

W konkluzji Rzecznik poprosił premiera Mateusza Morawieckiego o:

• wyznaczenie jednego resortu odpowiedzialnego za kompleksową nowelizację ustawy, która doprowadzi do wypełnienia licznych luk prawnych, w duchu poszanowania Konstytucji i konwencji międzynarodowych, z uwzględnieniem postulatów RPO z wystąpień do ministrów sprawiedliwości oraz zdrowia (w załączeniu);
• doprowadzenie do pilnego powołania międzyresortowego zespołu roboczego, który przy współudziale ekspertów określi filozofię funkcjonowania KOZZD oraz opracuje nową treść ustawy;
• doprowadzenie do rozwiązania obecnej sytuacji bytowej pacjentów KOZZD wobec przekroczenia limitu miejsc.

Kopie pisma do premiera Rzecznik wysłał ministrom Zdrowia oraz Sprawiedliwości.

IX.517.1702.2017